摘 要：農村生活污水治理是農村人居環(huán)境整治的重點任務之一, 也是其難點所在。在匡算農村生活污水產生量及區(qū)域分布的基礎上, 分析農村生活污水治理狀況以及存在的問題, 提出科學選擇農村生活污水治理模式的對策建議。結果表明:2016年, 我國農村生活污水產生量為83.51億～125.26億立方米, 對生活污水進行處理的行政村比例為20%。在農村生活污水治理中, 除了農村生活污水自身存在的“兩難一低”特點之外, 還存在投入不足、技術適應性較差、監(jiān)管缺位、機制不完善等問題, 為此, 在農村生活污水治理中, 需要從避免隨意性、提高有效性、確保適宜性、保障可能性、提升參與性、實現(xiàn)持續(xù)性等方面采取有效對策。

隨著農村飲水安全工程的實施與提質增效, 農村居民的飲水條件得到極大改善, 與此相伴生的是生活污水產生量急劇增加。但在快速城鎮(zhèn)化進程中, 農村環(huán)境問題沒有得到應有的重視, 農村生活污水處理設施嚴重缺失, 從而成為農村人居環(huán)境整治的難點之一。在2020年全面建成小康社會背景下, 農村生活污水處理不僅時間緊迫, 而且任務異常艱巨。

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 要著力解決突出環(huán)境問題, 開展農村人居環(huán)境整治行動;2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也提出, 要持續(xù)改善農村人居環(huán)境, 實施農村人居環(huán)境整治三年行動計劃, 以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向;2018年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確提出, 改善農村人居環(huán)境, 建設美麗宜居鄉(xiāng)村, 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務, 事關全面建成小康社會, 事關廣大農民根本福祉, 事關農村社會文明和諧。2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》再次提出, 抓好農村人居環(huán)境整治三年行動, 全面開展以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環(huán)境整治工作, 確保到2020年實現(xiàn)農村人居環(huán)境階段性明顯改善, 村莊環(huán)境基本干凈整潔有序, 村民環(huán)境與健康意識普遍增強。因此, 全面分析農村生活污水排放的特點以及處理中存在的問題, 對探索農村生活污水處理的適宜模式并據(jù)此提出對策建議, 具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中, 農村人居環(huán)境并沒有得到同等的關注, 導致了城鄉(xiāng)之間環(huán)保投資以及由此帶來的環(huán)保設施的不均衡。特別是在新型城鎮(zhèn)化背景下, 農村人居環(huán)境整治被邊緣化。盡管國家及相關部門出臺了一系列政策措施, 但并沒有引起基層政府的重視[1]。有關研究表明, 2016年我國農村生活污水產生量為55.67億～125.26億立方米[2], 成為農村人居環(huán)境整治的難點及重點之一, 不僅引起了各級政府的廣泛關注, 而且也日益成為學術界研究的焦點問題之一。

一般而言, 農村生活污水是農村居民在生活和家庭養(yǎng)殖等過程中產生的污水的總稱。與城鎮(zhèn)生活污水相比, 農村生活污水具有排放范圍廣、水質波動大的特點[2], 而且具有隨意性, 同時針對農村生活污水治理成效也具有隨意性[3]。盡管學術界對農村生活污水排放標準進行了探討[4,5,6], 但國家層面還沒有出臺相應的技術標準。由此導致了農村生活污水污染物含量較高, 變化系數(shù)較大等問題, 若不經處理直接排放進入環(huán)境, 將會對環(huán)境造成嚴重污染。

20世紀80年代末, 學術界就開始了對農村生活污水處理技術的研究, 推動了越來越多的工藝處理技術在農村生活污水處理中的應用。從理論上來講, 農村生活污水治理模式具有多方位的綜合性特征。由于我國地域廣闊, 不同區(qū)域農村的區(qū)位特征、地形地貌、氣候特點、經濟發(fā)展水平、生活習慣、生活水平、居住方式等存在較大差異, 農村生活污水處理模式具有明顯的多樣性, 為此需要多種技術的集成。為更科學客觀選取農村生活污水處理模式, 需要在充分考慮技術經濟性、有效性的原則下, 構建適宜不同地區(qū)發(fā)展需要的農村生活污水處理技術評價指標體系, 對不同農村生活污水處理模式進行綜合評價, 為農村生活污水處理模式的選擇提供科學依據(jù), 已有的研究包括模糊優(yōu)劣系數(shù)法[7]、分層模糊積分模型[8]等。

長期以來, 農村人居環(huán)境都沒有得到關注, 農村生活污水處理自然也沒有得到關注。近年來, 農村生活污水帶來的人居環(huán)境污染問題才受到了政府和社會的廣泛關注, 隨著農村環(huán)境連片整治工作和農村人居環(huán)境整治行動的開展, 農村生活污水治理工作得到進一步推動。但在此過程中, 也暴露出了一些問題。事實上, 無論是社會主義新農村建設, 還是美麗鄉(xiāng)村建設, 以及美麗宜居鄉(xiāng)村建設, 廣大農村居民無疑是建設的主體, 但由于長期以來廣大農村居民對政府充滿期盼, 以及“自上而下”的項目推動與“自下而上”的項目需求之間錯位, 導致基層相關部門替代農民成為建設主體, 而應該作為主體的農民則游離在外[9]。之所以形成如此局面, 與缺乏有效的機制, 農民的參與意識、責任意識不足有很大的關系。除了參與主體錯位之外, 農村生活污水處理設施運營機制缺失, 包括運營組織、人員、經費等缺失, 導致污水處理設施不能正常運行。這種重建輕管現(xiàn)象長期普遍存在, 學術界已經呼吁了多年, 依然沒有引起相關部門的重視, 也沒有找到有效的機制來解決這個問題。此外, 在農村生活污水處理設施建設中, 由于缺乏健全的工程項目招投標制度, 導致施工不規(guī)范, 甚至出現(xiàn)尚未運行管道就已破裂等現(xiàn)象[10]。

除了農村生活污水處理設施建設及運營方面存在主觀問題之外, 農村生活污水處理技術或模式也具有一定的空間適宜性要求。廣泛的基層調研發(fā)現(xiàn), 在一些諸如高寒地區(qū)的地方, 農村生活污水處理技術缺失;還有一些地方不考慮實際, 機械地將城鎮(zhèn)污水處理方式照搬到廣大的農村地區(qū), 投入大量資金鋪設生活污水處理管網, 而不顧及后期運營管護所需要的人員、經費等一系列問題。此外, 對農村生活污水處理缺乏有效的管控, 導致了農村生活污水治理監(jiān)管的空白[11]。

在上述已有研究文獻理論或實踐借鑒的基礎上, 本研究擬在對農村生活污水及處理狀況進行分析的基礎上, 剖析當前農村生活污水處理所采用的模式以及存在的問題, 并據(jù)此提出關于科學選擇農村生活污水治理模式, 推動農村生活污水處理的對策建議, 以期能為我國農村生活污水處理提供決策參考。

二、農村生活污水排放及治理情況分析

對農村生活污水產生量進行匡算, 是有效推進農村生活污水處理的基礎性工作, 為此, 依據(jù)《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)計年鑒》中的有關數(shù)據(jù), 對不同層面農村生活污水排放量進行匡算, 并對農村生活污水治理情況進行分析。

(一) 農村生活污水產生量及其變化

從理論上來講, 農村生活污水排放量應根據(jù)村莊飲水條件、衛(wèi)生設施水平、污水管網系統(tǒng)完善程度等因素確定, 因此, 對每個省 (區(qū)、市) 農村生活污水排放量難以進行準確計算。根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部2010年制定的《分地區(qū)農村生活污水處理技術指南》, 農村居民的排水量應根據(jù)實地調查結果確定, 在沒有調查數(shù)據(jù)的地區(qū), 總排水量可按總用水量的60%～90%估算。據(jù)此, 對2013年、2016年農村生活污水產生量進行了匡算 (表1) 。

1. 國家層面農村生活污水產生量及其變化

從表1可以看出, 2016年, 全國農村生活污水產生量為83.51億～125.26億立方米。從2013年到2016年的變化情況來看, 全國平均水平低限農村生活污水產生量從74.69億立方米, 增加到83.51億立方米, 增加了8.82億立方米;高限農村生活污水產生量從112.04億立方米, 增加到125.26億立方米, 增加了13.22億立方米。二者增長率為11.80%, 年均增長3.93%。

2. 區(qū)域層面農村生活污水產生量及其變化情況

從靜態(tài)來看, 2016年, 東部地區(qū)農村生活污水產生量為38.62億～57.92億立方米, 中部地區(qū)、西部地區(qū)農村生活污水產生量分別為21.56億～32.34億立方米、23.20億～34.80億立方米, 分別占全國農村生活污水產水量的46.25%、25.82%、27.78%。

表1 農村生活污水產生量變化情況

資料來源:根據(jù)2013年、2016年《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理得到。注:表中的數(shù)據(jù)不包括西藏自治區(qū)

從動態(tài)來看, 不同區(qū)域農村生活污水產生量變化情況表現(xiàn)出明顯的差異性, 東部地區(qū)農村生活污水產生量變化最低, 為2.31億～3.46億立方米, 增長6.35%;而中部地區(qū)、西部地區(qū)農村生活污水產量變化分別為3.20億～4.80億立方米、3.38億～5.07億立方米, 增長比例分別達到17.42%、17.06%, 明顯高于全國平均水平, 更遠遠高于東部地區(qū)的6.35%。

(二) 農村生活污水治理情況分析

從農村生活污水治理的實踐來看, 盡管國家在相關政策中有所提及, 但進展并不是太快, 效果也不盡理想。進入新時代, 以農村生活污水治理為重要內容的農村人居環(huán)境整治受到高度關注, 黨中央、國務院出臺了一系列政策措施, 有力地推動了農村生活污水治理。

1. 國家層面農村生活污水治理情況

2016年, 全國52.62萬個行政村中, 對生活污水進行處理的行政村比例為20%。從動態(tài)來看, 無論是對生活污水處理的行政村數(shù)量, 還是對生活污水處理的行政村比例都有很大的變化。對生活污水處理的行政村數(shù)量從2007年的1.50萬個, 增加到2016年的10.52萬個, 增加了9.02萬個, 增長6.01倍;同期, 對生活污水處理的行政村比例從2.6%增加到20.0%, 增加了17.4個百分點, 年均增長1.93個百分點。

2. 區(qū)域層面農村生活污水治理情況

對不同區(qū)域而言, 對農村生活污水處理的行政村比例具有明顯的差異性, 而且與其經濟發(fā)展水平緊密相關 (表2) 。2016年, 東部地區(qū)對生活污水處理的行政村比例為28.19%, 高于全國平均水平, 而中部地區(qū)、西部地區(qū)對生活污水進行處理的行政村比例分別為14.22%、14.2%, 基本持平, 均低于全國平均水平。

從動態(tài)變化來看, 與2013年相比, 東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)對生活污水進行處理的行政村比例分別增加了10.9個百分點、9.9個百分點、9.7個百分點。

3. 省級層面農村生活污水治理情況

從省級層面來看, 由于經濟社會發(fā)展水平以及地理地貌特征的不同, 導致了廣大農村生活污水處理水平的差異。從對生活污水處理的行政村的比例來看, 2016年, 該比例最低的三個省份分別為黑龍江省 (4%) 、內蒙古自治區(qū) (5%) 、吉林省 (5%) , 而該比例最高的三個省份分別為浙江省 (84%) 、上海市 (64%) 、江蘇省 (44%) 。由此可見, 省級層面的差異性非常明顯。

在30個省 (區(qū)、市, 不包含西藏自治區(qū)) 中, 只有8個省份對生活污水進行處理的行政村比例高于全國平均水平, 除了上述3個省市之外, 還有北京市 (42%) 、福建省 (40%) 、廣東省 (29%) 、湖北省 (22%) 、重慶市 (20%) 。其余22個省 (區(qū)、市) 對生活污水進行處理的行政村比例都低于全國平均水平。

從動態(tài)來看, 與2007年相比, 對生活污水進行處理的行政村比例增加幅度最小的三個省份依次為吉林省、黑龍江省、內蒙古自治區(qū), 分別為2.5個百分點、3.2個百分點、4.0個百分點;而增加幅度最大的三個省份依次為浙江省、上海市、江蘇省, 分別為73.8個百分點、51.2個百分點、36.1個百分點。

表2 不同區(qū)域對生活污水進行處理的行政村比例的變化情況

資料來源:根據(jù)2013年、2016年《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理得到。注:表中的數(shù)據(jù)不包括西藏自治區(qū)

三、當前農村生活污水治理中存在的問題剖析

農村生活污水處理模式, 除了與其所處的地理位置等有關之外, 與地域經濟發(fā)展水平具有緊密的聯(lián)系。在對當前農村生活污水治理普遍采用的三種模式進行闡述的基礎上, 剖析農村生活污水治理中存在的問題。

(一) 當前農村生活污水治理的幾種典型模式

從農村生活污水處理工程化情況分析, 污水處理工藝的選擇應滿足處理規(guī)模、污水特征、出水水質及排放水體等要求。同時, 還應結合當?shù)匚鬯攸c有針對性地選擇適宜的處理工藝。因此, 農村生活污水的處理模式也多種多樣, 這些模式與農村村落的地形條件、農戶分布、風俗習慣、以及生活污水收集方式等緊密相關。從目前情況來看, 廣大農村生活污水處理模式可以概括為如下三種:城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理模式, 村落集中處理模式, 農戶處理模式。

1. 農村生活污水的城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理模式

城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理方式是指城鎮(zhèn)污水處理管網可以延伸到鄰近市區(qū)或城鎮(zhèn)周邊的村落, 將農村生活污水集中收集后, 進入市政污水管網, 由城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理。這種模式的顯著特點, 就是在村莊附近無須就地建設污水處理站, 具有較高的經濟性, 而且處理效果較好。但同時, 這種模式的適用也有一定的局限, 即對村落的地理位置等條件具有較高的要求。廣泛基層調研發(fā)現(xiàn), 城鎮(zhèn)污水管網延伸的半徑一般在5公里左右, 超出范圍則成本太高;同時, 在這種情況下, 農村生活污水可以依靠重力流直接流入市政污水管網, 與城鎮(zhèn)污水統(tǒng)一處理。

調研還發(fā)現(xiàn), 這種處理模式存在著一個突出的問題, 即不考慮農村實際, 簡單地、不計成本地把城鎮(zhèn)污水管網模式應用于廣大農村, 通過大工程實施改廁與生活污水一體化處理, 沒有把好事做好、做實!

實施農村生活污水的城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理模式, 需要考慮如下幾個問題:一是城鎮(zhèn)周邊農村的空間分布, 離城鎮(zhèn)的距離是否在合理的范圍之內;二是城鎮(zhèn)污水處理能力情況, 將周邊村莊污水納入城鎮(zhèn)管網之后, 增加的污水負荷疊加在城鎮(zhèn)污水處理能力之上, 是否還在已有污水處理廠的設計處理能力范圍之內;三是地方財政能力情況, 要將城鎮(zhèn)污水管網延伸到周邊農村, 需要財政支撐, 如果不考慮地方財政能力, 將會帶來一系列的后續(xù)問題。

2. 農村生活污水的村落集中處理模式

采取這種模式進行農村生活污水處理, 要求農戶集中居住程度較高, 村莊內全部或部分農戶具備管網鋪設或者修建暗渠條件, 同時, 要有一定的空閑土地修建相應的厭氧處理池、人工濕地等簡易的污水處理設施。當前, 這種模式是我國農村生活污水處理中普遍應用的模式, 通過在村莊附近建設一處農村生活污水處理設施, 將村莊內全部污水集中收集輸送至此就地處理。這種模式在廣大的山區(qū)、丘陵地帶適應性較強, 利用自然地理條件, 農村生活污水通過村內的排水渠道進行集中收集, 然后再進行適當處理。這種采取人工濕地及穩(wěn)定塘的處理模式, 所采用的技術相對成熟。但這兩種工藝各有優(yōu)缺點, 有其一定的適用性。而且生態(tài)工程技術的缺點在于占地面積大, 處理效果不穩(wěn)定。該模式一個顯著的優(yōu)點, 就是成本較低, 與此同時, 在生活污水量大且排放較為集中的時段, 處理效果可能達不到相應的要求。

對于地處平原地區(qū)的廣大農村而言, 盡管人口居住較為集中, 但該方式難以采用, 原因有兩個:一是采取城鎮(zhèn)管網鋪設方式, 集中收集處理成本較高;二是平原地區(qū)鋪設管網要求從農戶到集中收集點必須有一定的坡降, 否則生活污水難以利用自重流動的方式流入。基層調研發(fā)現(xiàn), 基層政府為了打造農村社會污水處理的典型, 利用項目資金在平原地區(qū)的村莊采取城鎮(zhèn)污水管網鋪設方式, 對農村生活污水進行集中收集處理, 不但成本較高, 而且不具備可推廣性。

3. 農村生活污水的農戶分散處理模式

農村生活污水的農戶分散處理模式, 主要適用于無法集中鋪設管網或集中收集處理的村落, 特別是居住較為分散的山區(qū)、丘陵地帶。農戶通常在自身庭院內建有戶用沼氣池等污水處理設施, 對農村生活污水進行處理。因為, 這些區(qū)域農戶居住分布較分散, 如果采取城鎮(zhèn)污水管網的方式, 建設成本相對較高, 再加上村落規(guī)模較小, 適用性不強。

基層調研發(fā)現(xiàn), 當前一些地方采用農村生活污水與廁所革命一體化處理的農戶分散處理模式, 取得了較好的效果。

(二) 農村生活污水治理中存在的問題

近些年來, 國家對農村人居環(huán)境整治的重視程度日漸提高, 但仍存在一些問題, 既有農村生活污水治理自身特點的問題, 也有投資不足的問題, 更有機制缺失的問題。

1. 農村生活污水處理中的“兩難一低”問題突出

由于農村居民分散居住, 特別是在山區(qū)、丘陵地區(qū), 農民居住點更加分散, 再加上生活污水管網鋪設的成本相當高, 財政難以支撐, 因此, 這些地方農村普遍缺乏污水收集管網與處理設施, 對生活污水實施收集困難;同時, 由于不同地域農村居民用水習慣不同, 生活污水產生量和排放規(guī)律存在很大的空間異質性, 客觀上決定了生活污水處理難度較大。此外, 一些地方采取的污水處理模式不適合當?shù)氐木唧w情況, 導致生活污水處理效率較低。這是當前我國廣大農村生活污水處理中存在的突出問題。

2. 農村生活污水處理等環(huán)?；A設施投入嚴重不足

相對于城鎮(zhèn)而言, 農村人居環(huán)境近幾年才得到廣泛關注。對基層政府而言, 城鎮(zhèn)及其環(huán)境建設歷來是他們關注的重點, 也是基層領導展示“政績”的關鍵, 因而對廣大農村環(huán)?；A設施建設投入嚴重不足, 由此導致了農村人居環(huán)境治理難以取得顯著成效。

從總體上看, 我國城市用于排水和污水治理的財政投入都保持著穩(wěn)定的上升趨勢, 2016年城市排水投入1 222.51億元, 其中污水治理投入達到489.9億元。與此同時, 我國農村排水和污水治理的財政投入雖然也保持了持續(xù)穩(wěn)定的增長, 但是, 投入額度的絕對量卻明顯低于城市, 2016年農村排水投入228.76億元, 僅為城市投入額度的18.71%, 其中污水治理投入為98.7億元, 僅為城市投入額度的20.15%。農村排水設施投資占市政投資的比例為10.79%, 而污水處理設施投資占市政設施投資的比例僅為4.66%, 占排水設施投資的比例為43.15%, 相對于農村生活污水治理等人居環(huán)境整治的巨大需要, 其投入則顯得嚴重不足。同時不同區(qū)域農村排水設施投資、污水處理設施投資及所占相應投資的比例也表現(xiàn)出明顯的差異性。對農村排水設施投資而言, 東部地區(qū)為144.33億元, 占全國排水設施投資總額的63.09%, 而中部地區(qū)、西部地區(qū)分別占16.06%、20.10%;對農村排水設施投資占市政投資比例而言, 東部地區(qū)為16.19%, 而中部地區(qū)、西部地區(qū)分別占8.13%、6.03%。

表3 農村排水設施、污水處理設施投資強度及變化

資料來源:根據(jù)2013年、2016年《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理得到。注:表中的數(shù)據(jù)不包括西藏自治區(qū);人均是按照戶籍+暫住人口進行匡算的

農村排水設施及污水處理設施的投資強度, 可以采取兩種方式來計算, 一種是按照每個行政村來計算, 另一種是按照行政村人口來計算 (表3) 。從行政村的投資強度來看, 2016年每個行政村排水設施投資僅為4.35萬元, 污水處理設施投資僅為1.88萬元, 分別比2013年增長了72.62%、213.33%。從人口的投資強度來看, 2016年人均排水設施投資強度為28.94元/人, 人均污水處理設施投資強度僅為12.49元/人, 分別比2013年增長了68.94%、203.89%。但在當今材料價格、勞動力價格日益攀升的情境下, 如此低的投資強度根本解決不了實際問題, 導致的結果則是基層政府相關部門為了完成上級下達的“指標”, 只能采取降低工程質量的方法, 以應對上級部門的檢查與驗收。不同區(qū)域排水設施、污水處理設施的投資強度的變化情況見圖1。

3. 農村生活污水處理技術適應性較差

由于我國廣大農村地區(qū)的區(qū)域生態(tài)條件, 以及風俗習慣、人口、經濟及社會條件差異性大, 同時, 廣大農村居民的認知程度也具有明顯差異, 如果采取單一的污水處理技術或者模式, 難以達到農村生活污水達標處理的目的。從目前來講, 我國農村生活污水處理大致形成了3種模式, 即分散處理模式、村落集中處理模式及納入城鎮(zhèn)排水管網模式。可以說, 后兩種模式的污水處理技術比較成熟, 分散處理模式中的技術具有明顯的區(qū)域適宜性的限制。

注: (a) 、 (b) 分別是按照行政村計算的排水設施、污水處理設施投資強度; (c) 、 (d) 分別是按照行政村人口計算的排水設施、污水處理設施投資強度

調研發(fā)現(xiàn), 國家一些研發(fā)機構推廣應用的農村生活污水處理技術, 區(qū)域適應性較差, 特別是不能有效處理高寒地區(qū)農村生活污水;同時, 國家有關部委推行應用的一些技術與設施成本較高, 遠遠高于個體企業(yè)立足于廣大農村探索出的適用性較強的生活污水處理技術與設施的成本。此外, 在農村生活污水處理方面, 缺乏一種系統(tǒng)觀點, 沒有將農村生活污水與廁所革命進行一體化處理。

4. 政府對農村環(huán)境污染存在監(jiān)管缺位

當前, 我國對農村生活污水環(huán)境污染問題的監(jiān)管存在比較嚴重的缺位。首先, 我國最基層的環(huán)保部門是縣一級環(huán)保機構, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚無相關職能部門, 縣級環(huán)保部門受各種條件限制, 很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作進行有效的管理。其次, 我國基層從事環(huán)境保護工作的人員相對較少, 不僅沒有建立起農村生活污水污染的監(jiān)測網絡系統(tǒng), 而且也無法充分利用相關的農村水質監(jiān)測技術。此外, 我國環(huán)境保護的法律體系中對何種行為應該處罰以及處罰的程度規(guī)定得過于籠統(tǒng), 導致環(huán)保執(zhí)行部門難以行使環(huán)境執(zhí)法權。

在環(huán)保監(jiān)管實踐中, 由于我國環(huán)境監(jiān)管機構不健全、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管方式不夠規(guī)范, 導致政府對農村生活污水污染環(huán)境的監(jiān)測與監(jiān)察工作基本缺位。一方面出現(xiàn)了以權代罰、以費代罰的現(xiàn)象;另一方面, 由于監(jiān)管權力和執(zhí)法權力存在重疊或沖突, 導致環(huán)境保護部門承擔環(huán)境治理責任時出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象, 污染事故無人管、環(huán)保咨詢無處問的情況也時有發(fā)生。此外, 我國環(huán)境保護的法律體系中沒有明確規(guī)定實施執(zhí)法監(jiān)督權的具體環(huán)保部門, 導致在實際環(huán)保執(zhí)法中執(zhí)法空擋情況的發(fā)生。而我國環(huán)境保護法最突出的特征就是實體法為主, 程序法很少, 而且程序法大部分分散在各個實體法中, 這在很大程度上阻礙了我國農村生活污水污染防治措施的有力實施, 限制了我國治理農村生活污水污染的發(fā)展。

5. 農村生活污水處理機制有待建立與完善

一是缺乏生活污水處理設施的運營管護機制。目前包括農村生活污水處理設施在內的一些環(huán)保設施, 還沒有一個有效的運營與管護機制, 既沒有運營組織, 也缺乏管護經費, 從而導致了設施的閑置與浪費。二是缺乏對農村生活污水處理的評估和監(jiān)督機制。由于農村生活污水處理在最近幾年才得到重視, 還沒有建立起相應的評估和監(jiān)督機制, 在一定程度上影響了處理的成效。三是缺乏有效的農民參與機制。農村居民受傳統(tǒng)生活習慣的影響, 對生活污水造成的污染缺乏認識。同時, 我國農村生活污水處理剛進入探索階段, 農村居民對生活污水處理持有懷疑態(tài)度, 對生活污水處理設施的建設行為不能充分理解, 參與程度較低。

四、科學選擇農村生活污水治理模式的對策建議

2018年9月29日, 生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《關于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》, 標志著國家正式規(guī)定了農村生活污水處理排放要求, 對推動各地加快制定農村生活污水處理排放標準, 突破當前農村污水治理的瓶頸, 具有劃時代、里程碑、歷史性的意義。新時代, 農村生活污水治理應該重視如下三個方面:一是明確農村的生活污水治理的目的, 是“能夠利用盡量想辦法利用”。二是排放標準一定要按照回收利用的需要和條件來決定。三是一定不要照抄城市污水處理的模式, 技術、工藝都要適合農村的特點。

(一) 制定科學規(guī)劃, 避免農村生活污水治理的隨意性

1. 制定詳細科學規(guī)劃

在國家層面上, 首先, 應根據(jù)不同區(qū)域廣大農村居民分布情況和農村生活污水排放的實際情況對區(qū)域農村生活污水是否具有治理的必要性、緊迫性進行科學分析, 準確劃分出一些大的區(qū)域類型;其次, 對每一區(qū)域類型內的農村再進行劃分, 以確定一些亞類型, 并對每一亞類型的農村采取哪種污水處理模式進行精準識別。

在省級層面上, 首先, 要根據(jù)區(qū)域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃, 劃分出村莊的類別, 并弄清其空間分布情況;其次, 根據(jù)村莊不同區(qū)位、不同類型、不同人居環(huán)境的現(xiàn)狀, 確定農村生活污水處理應采用何種技術與模式, 然后依據(jù)《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》的要求, 制定出詳細的路線圖、時間表。

2. 科學核算資金需求規(guī)模

根據(jù)農村人居環(huán)境整治規(guī)劃, 充分考慮農村生活污水處理所需的硬件設施、運營條件等各種要素, 依據(jù)上述劃分的區(qū)域類型、亞型中的村莊分布情況, 對全國范圍內農村生活污水處理技術與實施所需要的資金規(guī)模進行科學核算。據(jù)此, 在國家層面制定具體的實施方案, 在該方案框架范圍內, 省、市、縣依據(jù)區(qū)域實際, 對本區(qū)域農村生活污水所需資金進行匡算, 然后再制定詳細的實施方案。

(二) 強化技術創(chuàng)新, 提高農村生活污水治理的有效性

1. 加快已有技術的推廣應用

對農村生活污水處理, 已經探索出了一些有效的技術, 需要加快推廣應用, 在更大范圍內服務農村人居環(huán)境整治。同時, 探討將個體企業(yè)成熟的農村生活污水處理技術及設施納入國家相關部門推廣體系的途徑, 發(fā)揮他們參與污水治理的作用。

2. 加快污水處理新技術的研發(fā)

根據(jù)規(guī)劃所劃分的區(qū)域, 研發(fā)農村生活污水處理所需技術, 提高技術的區(qū)域適應性。同時, 隨著農村生活污水水質的變化, 處理技術也需要進行相應的創(chuàng)新, 以適應新時代農村生活污水治理的需要;此外, 為了能夠與農村生活污水治理后的應用目的相適應, 也需要開展相應技術的研發(fā), 確保農村生活污水治理后水質達到相應的標準。

3. 加強相關技術整合, 選擇相應的模式

農村生活污水處理所需的技術具有綜合性特點, 因此, 需要加強各種相關技術的整合;同時, 應根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)不同的地貌特征, 寒帶、溫帶、熱帶不同的氣候特征, 城鎮(zhèn)郊區(qū)、邊遠地區(qū)不同的條件, 以及農村生活污水產生量的差異性, 選擇相應的技術進行整合, 并選擇采取集中處理或者分散處理模式。

(三) 選擇合適模式, 確保農村生活污水治理的適宜性

根據(jù)上述規(guī)劃, 不同區(qū)域農村生活污水處理需要結合實際情況, 選擇不同的處理模式。當前, 在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 要實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標, 需要將農村生活污水處理作為農村人居環(huán)境整治的重要內容之一, 并且與農村改廁革命緊密結合在一起。針對廣大農村改廁革命與農村生活污水一體化處理的實踐, 應進一步科學選擇相應的模式, 以助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

1. 全面樹立一體化處理的理念

已有的實踐表明, 在推動農村人居環(huán)境整治過程中, 農村改廁與生活污水一體化處理是一個有效的模式, 也是未來推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興的方向及重要內容。因此, 在國家和省級層面上, 業(yè)務主管部門應樹立全面一體化處理的理念, 將農村“廁所革命”與生活污水集中處理, 既解決了改廁與農村生活污水孤立處理的設施重復建設的問題, 又減輕了資金投入的負擔, 減少了基層相關部門的后期工作。

2. 因地制宜選擇一體化處理模式

根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)不同的地貌特征, 以及城鎮(zhèn)郊區(qū)、邊遠地區(qū)不同的條件選擇單戶、聯(lián)戶、集中的處理模式, 以及選擇適宜的處理技術與設備。萊蕪市推廣的一體化改廁模式中, 所采用的“小型一體化生物處理設備”就是當?shù)仄髽I(yè)生產的, 該設備不需要管網, 而且可以實現(xiàn)中水回用, 多余的水達標排放, 表現(xiàn)出明顯的低成本、低能耗、易維護、高效率的特點。

(四) 加大資金投入, 保障農村生活污水處理的可能性

1. 設立專項資金, 支撐農村生活污水處理

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中, 強化農村人居環(huán)境整治, 實現(xiàn)“生態(tài)宜居”, 需要資金提供有效保障。為此, 針對廣大農村生活污水治理的實際狀況, 建議在國家層面切實加大財政資金投入力度, 設立相關的專項資金, 明確政府的投資主體。

2. 鼓勵社會資金參與農村污水治理

在國家設立專項資金的同時, 政府應積極鼓勵社會團體、企業(yè)和個人以捐款或其他方式積極參與到農村生活污水治理之中, 體現(xiàn)其社會責任感, 充分發(fā)揮社會各個層面的作用。

3. 增加地方政府財政投入

根據(jù)不同區(qū)域經濟發(fā)展水平, 建立和完善適應各地經濟水平的地方政府補助機制, 作為國家專項資金、社會資金投入的有效補充, 將農村生活污水處理的資金投入納入國家財政體系中, 逐年增加對污水處理設施的建設和維護費用。

(五) 建立完善機制, 實現(xiàn)農村生活污水治理的持續(xù)性

1. 建立有效的生活污水設施運營機制

在農村生活污水治理之初, 政府負責相應設施的運營與維護較為合適, 運營一段時間之后, 應逐步過渡到政府和用戶以外的第三方負責。通過專業(yè)機構的運營與管護, 更有利于保障設施的正常運行, 便于實施監(jiān)管。需要指出的是, 應根據(jù)集中處理與分散處理的具體特點, 確定運營機制。

2. 建立評估與監(jiān)督的有效機制

國家業(yè)務主管部門盡快制定相應的評估方案, 并建立符合實際的評估指標體系, 特別是應根據(jù)規(guī)劃確立的不同區(qū)域, 對指標體系進行差異化處理。對農村生活污水處理的評估, 應采取自評估與第三方評估相結合的方法, 以體現(xiàn)公開、公平、公正的原則, 及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題, 尋求解決的途徑。與此同時, 應在國家層面、省級層面以及基層政府層面建立農村生活污水處理的監(jiān)督機制, 一方面監(jiān)督農村生活污水處理進展工作, 另一方面監(jiān)督農村生活污水處理評估工作。

3. 建立與完善有效的考核機制

在推進農村生活污水處理進程中, 切實避免以往“數(shù)字式”考核方式, 轉變?yōu)椤耙允聦嵳f話的方式”, 重點考察農村生活污水處理的實效。杜絕只注重工程建設, 完成數(shù)字要求任務, 而不關注生活污水處理實效的行為。

(六) 強化責任意識, 提升農村生活污水治理的參與性

農村生活污水治理是改善農村人居環(huán)境治理, 建設美麗宜居鄉(xiāng)村的重要內容, 更是全面推進農村生態(tài)文明建設的重要抓手。農村居民作為農村生活污水治理的主體, 應提高其對農村生活污水治理的認知水平, 并逐步樹立其責任意識與參與意識, 更好地實施農村生活污水治理, 推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設。

1. 提高農村居民的認知水平

農村居民既是農村人居環(huán)境整治的主體, 也是農村人居環(huán)境整治成效的受益主體和價值主體, 只有具有濃厚自覺主體意識的農村居民, 才能清醒地認識到農村生活污水治理的重要性, 明確自身在農村人居環(huán)境整治中的價值和地位, 真正把農村生活污水治理看成自己的事業(yè), 積極能動地參與生活污水治理。為此, 可以通過各種新媒體平臺, 開展形式多樣、農村居民喜聞樂見的宣傳活動, 提高他們對農村生活污水治理工作的認知水平, 以更好地了解并支持農村生活污水治理工作。

2. 提高農村居民的責任意識

農村居民對農村人居環(huán)境整治認知水平的不斷提高, 可以誘發(fā)他們產生相應的主體意識, 增強他們在農村生活污水治理中的責任意識。通過多種途徑宣傳農村生活污水、生活垃圾治理對改善農村人居環(huán)境、建設美麗宜居鄉(xiāng)村以及建設農村生態(tài)文明的重要意義;同時, 通過生活污水治理, 讓農村居民親眼看到農村人居環(huán)境整治帶來的村容村貌的改變, 以及給農村居民帶來的實惠, 從而增強農村居民的環(huán)保責任意識, 建立并強化農村居民對農村人居環(huán)境整治的信心, 進而改變農村居民的思想觀念, 并逐漸規(guī)范其生活污水治理行為。

3. 提高農村居民的參與意識

以農村生活污水治理為重要內容的農村人居環(huán)境整治是一個長期的過程, 不可能一蹴而就, 不能急于求成, 需要足夠的時間, 更需要廣大農村居民的廣泛參與。提高農村居民對生活污水治理、人居環(huán)境整治以及美麗宜居鄉(xiāng)村建設的認知水平、責任意識是前提, 而提高農村居民的參與意識, 能使其真正成為農村生活污水治理、美麗宜居鄉(xiāng)村建設的主體, 積極、主動、全面參與農村生活污水治理的全過程, 一方面保證了農村人居環(huán)境整治各項工作的順利實施, 另一方面則保證了農村人居環(huán)境整治, 美麗宜居鄉(xiāng)村建設成效的有效鞏固。

作者：于法穩(wěn) 于婷 中國社會科學院農村發(fā)展研究所 中國社會科學院生態(tài)環(huán)境經濟研究中心 中國社會科學院研究生院

基金：國家社會科學基金重點項目“加快建設農業(yè)廢棄物資源化利用政策研究” (17AD012); 中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“農業(yè)農村綠色發(fā)展理論與政策研究” (2018NFSA01);

編輯：趙凡